清朝入關後所面臨的一大問題是：如何以人數稀少且經濟文化落後的滿族，去統治人數眾多，佔據廣闊疆域且經濟文化發達的漢族？清朝統治者所想到的其中一個辦法就是：創立八旗駐防制度，把八旗軍隊中的一半左右，大約10萬人，分駐全國各要地，控制著除京師外全國最重要的軍事據點，從而以點控面，對廣大漢人以及由漢人組成的軍隊——綠營，進行監視、控制和威懾，從而鞏固自己的統治。
隨著清朝疆域的不斷擴大，統治者統治思維的深化，八旗駐防制度也隨之發展，除了漢人外，也在威懾、控制其他一些民族，比如蒙古族、維吾爾族。
從順治開始，經過不斷調整最佳化，到乾隆四十一年（1776年），最終在全國形成了13個最高的將軍級的八旗駐防單位，每個單位設定將軍一名，作為其最高長官。分別是：黑龍江將軍、吉林將軍、盛京將軍、江寧將軍、杭州將軍、福州將軍、廣州將軍、成都將軍、荊州將軍、西安將軍、寧夏將軍、綏遠將軍、伊犁將軍。
當然也有學者認為是14位的，加上管理外蒙古的烏里雅蘇臺將軍。不過有學者持不同意見，烏里雅蘇臺將軍正式名稱是定邊左副將軍，是大軍出征時臨時所設，不是常職。在清朝的官書如《大清會典》中，並不把其列入八旗駐防之列。
這些駐防將軍由中央直接管轄，其實權雖然比不上地方上的封疆大吏——總督、巡撫，但是長時間裡地位卻比總督高。直到乾隆三十三年（1768年）以前，駐防將軍一直是正一品，而總督只是從一品或正二品。在發出的公文上署名時，除非總督有特殊的兼銜，一般情況下將軍的名字要在總督之前。
各地駐防將軍的職責以軍事為主，除了遇到戰事、率軍出征外，平時要組織當地的八旗軍隊進行軍事訓練、選拔兵丁等。
不過，各地駐防將軍因所在地區實際情況的不同，管轄的事情也不是完全一樣的。比如像黑龍江將軍、吉林將軍、伊犁將軍等，由於他們所在的地方沒有實行行省制，所以不存在總督、巡撫這類的行政長官，這些地方都屬於將軍轄區。因此，他們還要管理當地的民政事務。除了是當地駐防八旗軍隊的最高軍事長官外，還是當地最高行政長官。
從順治到康熙前期，關於是否要在地方上設立八旗駐防，建立一個由滿族人直接掌握、控制的武裝力量，這股武裝力量又該發揮怎樣的作用，其實並沒有考慮清楚，也沒有下定決心。當時清朝派駐地方的八旗軍隊，大部分都是臨時駐紮，要麼是為了配合軍事行動，要麼是打下一個地方後局勢未穩而暫時不撤離。但是，一旦軍事行動結束，或者當地統治穩固了，他們就會撤軍。除了極個別的幾個地方，才會長期駐紮。
對此，內部也有爭論，反對者認為：八旗軍隊數量不多，其中至少一半要在京師，剩下的能派出去的就只有10萬人左右，全國那麼多的戰略要地，根本顧不過來。而且人家綠營幹得不是也挺好的嗎？八旗還過去幹啥呢？
還有，這些八旗軍隊對地方的騷擾太厲害了，他們拖家帶口，每到一個地方所需花費都要由地方供給，他們還強佔漢人的民宅，索要糧食、金錢等，這樣很容易激化民族矛盾，不利於清朝統治。
然而，後來一件事情的發生，最終讓清朝統治者下定決心，必須要在全國各大戰略要地派遣八旗軍隊進行長期駐守。這件事就是三藩之亂。三藩之亂讓清朝統治者意識到，只有自己民族的武裝——滿人的軍隊才是最可靠的，漢人靠不住，於是便開始有意識地、主動地去構建八旗駐防體系。
清朝設定的這13位八旗駐防將軍，有6位主要是防漢人用的，就是：江寧將軍、杭州將軍、福州將軍、廣州將軍、荊州將軍、西安將軍。
其中江寧將軍、杭州將軍、西安將軍，早在順治初年就設定了，他們三個的設定一開始主要是為了滿足清朝統一全國的需要。
清朝入關後，陸續消滅了李自成的大順政權與南明的弘光政權，先後佔領了西安、江寧（今南京）、杭州。但是並未完成內地的統一，西南還有大西軍，東南也有南明的隆武政權以及之後的永曆政權。
而西安位於關中平原，號稱四塞之地，易守難攻，向南可以攻佔大西軍的根據地四川，也可以防止大西軍北上。南京是虎踞龍盤之地，扼守南北交通，是東南中心，杭州也是東南重鎮，如果想要經略南部各省，消滅南明的隆武政權以及之後的永曆政權，就必須以此為根據地。於是清廷就向這三個地方派遣了八旗軍隊長期駐守，並設定了駐防將軍。
除了軍事方面的考慮，還有政治因素的影響，中國歷史上曾有多個政權在這三個地方建都，因此，清廷必須要佔據它們，防止有人用它們來作為抗清的政治中心。
等清朝後來徹底消滅了大西軍、南明，完成了內地的統一，這三個地方的戰略價值依然沒有消失，西安是西北中心、清廷向西北用兵的大後方，南京與杭州所在的江浙地區是全國最富裕的地區、朝廷的財賦重地，只讓漢人防守，朝廷不放心，於是江寧將軍、杭州將軍、西安將軍的設定便繼續留了下來，以便八旗軍隊可以對當地漢人以及由漢人組成的軍隊——綠營，進行監視、控制和威懾。
康熙時期設定的福州將軍、廣州將軍、荊州將軍，都與三藩之亂有關。
三藩之一的靖南王耿精忠鎮守福建，清廷將其消滅後，派八旗軍隊進駐福建省會福州，並將耿精忠的部分舊部進行整編，編入八旗漢軍，這兩部分就組成了八旗在福州的駐防軍隊，並設定了福州將軍進行管理。
三藩之一的平南王尚之信鎮守廣東，三藩之亂結束後，清廷將尚之信的舊部進行整編，編入八旗漢軍，並設定了廣州將軍進行管理，後來又從其他地方派來了部分八旗漢軍，與之組成了八旗在廣州的駐防軍隊。
周星馳主演的電影《武狀元蘇乞兒》裡，吳孟達飾演的就是蘇乞兒的父親廣州將軍，這可不是什麼芝麻綠豆的小官，所以蘇乞兒才能在當地那麼猖狂。
在很長一段時間裡，福州、廣州的八旗駐防軍隊只有八旗漢軍，這在清朝設定的13個將軍一級的八旗駐防單位裡，是唯二的兩個。
大家知道，八旗分為滿洲、蒙古、漢軍三部分，朝廷最信任、最依賴的是八旗滿洲，雖然無法做到全部由八旗滿洲單獨駐防，但一般也要有八旗滿洲的參與，與其他兩部分合駐才行。像南京，還有下面我們要提到的荊州，甚至只有八旗滿洲和八旗蒙古駐防，八旗漢軍都不讓參與。
但是福州、廣州的八旗軍隊卻只有八旗漢軍，主要是因為八旗軍隊人數本來就少，八旗滿洲就更少了，要是都讓八旗滿洲參與駐防，根本不夠用。二是，這兩個地方遙遠且位於南方更靠南的位置，八旗滿洲長途跋涉，水土不服。三是，當地形勢很複雜，還要管理商務、洋務，必須得由熟悉當地情況的漢軍負責處理才行。
直到乾隆前期，為了解決八旗的生計問題，下令將大量八旗漢軍“出旗為民”，一些八旗滿洲軍隊才進駐福州、廣州。
荊州地處長江中游，位於兩湖中心地帶，向東可順流而下攻打武漢，向南則可攻下長沙，自古就是兵家必爭之地。三藩之亂的時候，吳三桂攻下了湖南，清廷馬上派八旗軍隊率重兵坐鎮荊州，使得吳三桂不敢北上。因此，在三藩之亂結束後，清廷就正式設立了荊州將軍。
清朝疆域遼闊，民族眾多，所以各處八旗駐防的任務、目的是不同的，並不都是為了防漢人、威懾漢人的。像綏遠將軍、寧夏將軍的設定，更多的還是為了防蒙古人。
別看當時滿蒙聯合是國策，可是漠西蒙古長時間裡都和清朝對立，雙方戰爭不斷，康熙三徵噶爾丹的故事大家也都知道。漠南蒙古雖然早在清朝入關前，雙方就結盟了，但是由於漠南蒙古臨近京師，且與滿族的大本營東北接壤，清朝在與其交好的時候，也並不完全放心。
到了康熙中期，三藩之亂平定了，臺灣也收復了，南方安定了，在當地該設定的駐防將軍也都有了。而此時漠西蒙古崛起了，噶爾丹不斷東進，與清朝爭奪漠北和漠南。於是，整個國家的軍事戰略重心轉向了西北，此時在西北設定的不少的八旗駐防單位，目的就是為了控制、威懾內外蒙古。
而將軍一級的八旗駐防單位的設定要到雍正、乾隆時期了。到了雍正時期，青海和碩特蒙古的羅卜藏丹津起兵反清，年羹堯率軍平叛，西寧一戰，使得寧夏府的位置一下就重要了起來。雍正三年，和碩特蒙古歸順清朝，於是朝廷下令在寧夏府的駐地銀川，設立了寧夏將軍，總管當地的八旗駐防軍隊。
綏遠將軍的設立與漠南蒙古（主要是今天的內蒙古）有關。雍正十三年（1735年），為加強西北邊防，控制漠南蒙古，下令在歸化城（今內蒙古自治區首府呼和浩特市的舊城）東北2.5公里，另築駐屯八旗軍隊的新城。乾隆四年（1739年）六月建成，命名為綏遠城，設定綏遠城將軍。
綏遠將軍，其權力比一般駐防內地的八旗駐防將軍要大，除統帥綏遠城的駐防八旗官兵外，還管理內蒙古西二盟旗的蒙古王公、民眾，遇有戰事，還有節制調遣宣化、大同二鎮綠營兵，節制沿邊道、廳等權力。
綏遠將軍的辦公場所與住宅——綏遠城將軍衙署，現在都還在，這是我國現存規模最大、儲存最為完整、地位等級最高的清代邊疆駐防將軍衙署，大家有機會可以去看下。
清廷在寧夏與綏遠的八旗駐防，不僅僅是為了控制和治理當地周邊的少數民族，還有就是作為下一步向邊疆用兵的軍事基地。
四川成都的八旗駐防的設定最早也與蒙古有關，在康熙後期，西藏地區受到漠西蒙古準噶爾部的入侵，這不僅會讓清朝失去對西藏的控制，還會威脅與西藏接壤的四川。在平叛的時候，一部分軍隊是從四川出發的，這部分軍隊中有一部分是從荊州的八旗駐防軍隊中抽調入川的，等平叛完成後，這部分軍隊返回了成都。
考慮到四川在西南的重要戰略地位，康熙下令將此時在成都的部分荊州八旗駐防軍隊，留駐成都，設立副都統1名統領，此後成都一直是中層次駐防單位，也可以看成是荊州駐防的一個分支。
直到乾隆四十一年（1776年）平定大小金川后，升級為將軍了，稱為成都將軍，這也是清代的八旗駐防將軍裡最後設定的一個。成都將軍的權力比較大，除了統帥八旗軍隊外，涉及當地少數民族的相關事務，他也有權干涉。
在清代的13位八旗駐防將軍裡，有4位是很特殊的，這就是：黑龍江將軍、吉林將軍、盛京將軍、伊犁將軍。由於他們所在的地方沒有像內地一樣實行行省制，所以不存在總督、巡撫這類的行政長官，這些地方都是將軍轄區。因此，他們還要管理當地的民政事務。除了是當地八旗駐防的最高軍事長官外，還是當地最高行政長官。
黑龍江將軍、吉林將軍、盛京將軍，這是今天東北三省的前身，東北是清朝滿洲統治者的故鄉，是其“龍興之地”。而且東北還與漠南蒙古、漠北蒙古相鄰，而與蒙古尤其是漠南蒙古的聯盟是清朝得以統治全國的重要基礎，這裡可以說是滿洲統治者的大後方和根據地。
因此，在這三個地方設立八旗駐防將軍的目的，就和內地的那些八旗駐防將軍不一樣了，不是為了鎮壓、威懾當地人民，而是作為大後方，備有一支隨時可用於調遣的軍事力量。
這三個地方，即使在清朝入關後，長時間裡也一直在將不同民族、不同部落的人收入八旗之中，並且保持了“入則為農，出則為兵，耕戰二事，不曾偏廢”的八旗傳統。此地的八旗軍隊不僅數量多，而且質量好，比較精銳，所以才能成為清朝源源不斷地八旗軍隊的來源。
伊犁將軍的設定與清朝徹底將新疆納入版圖有關。乾隆二十二年（1757年），清廷徹底平定了準噶爾部，清朝三代皇帝，花了將近70年的時間，最終取得了清準戰爭的勝利。乾隆二十四年（1759年），清廷又鎮壓了回部大小和卓之亂，從此天山南北全部平定。
天山南北的統一，意味著來自西北的邊防威脅被徹底解除。為了加強對當地的控制，在乾隆二十七年（1762年）設立了伊犁將軍，這是新疆最高的軍政長官，總管新疆一切事務。這個地方的八旗駐軍，不像內地的那些八旗駐防軍隊一樣，比如南京、杭州、廣州等，軍隊集中在一個城裡，而是分散駐於轄區內大大小小的城鎮關隘。
清朝的這13位八旗駐防將軍，雖然權力大、地位高，對於清朝統治者來說也是自己人，需要藉助他們來威懾、鎮壓地方上的漢人、蒙古人等，以鞏固滿人的統治地位。但皇帝是不會完全信任任何人的，哪怕是自己人也不行。
首先，除了位於北部邊疆的將軍轄區的駐防將軍外，除非有特別規定的，否則，其他地方的駐防將軍與地方的總督、巡撫互不干預。原則上，駐防將軍無權干涉地方事務，無權干涉督撫行使職權。
在康熙中期以後，地方上的治安只由總督管轄的綠營負責，這樣做的目的，除了限制駐防將軍的權力、緩和民族矛盾外，更重要的是讓八旗軍隊不要為其他繁雜事務所幹擾，認真訓練，保持武力，從而更好地起到威懾地方、監視綠營的目的。
其次，除了清廷特殊規定外，大部分駐防將軍只能指揮所在地的八旗軍隊，無權統率綠營，綠營歸屬總督節制。而且即使一些特殊的駐防將軍，比如成都將軍，他除了能指揮四川的八旗軍隊外，還擁有部分四川綠營的指揮權，但是也只是部分，這與四川總督節制四川全體綠營官兵還是不一樣的。
第三，駐防將軍不得掌握地方財權，八旗駐防軍隊所需軍餉由當地巡撫、布政使負責發放。而且但凡涉及到賞賜、恩恤、蠲免等經濟上的事情，朝廷都會讓駐防將軍向兵丁反覆強調這是“皇恩浩蕩”，要感謝皇帝，是朝廷、皇帝養著他們的，他們的效忠物件是皇帝，而不是駐防將軍。
除了許可權上的規定外，朝廷還讓地方官員監視駐防將軍，把他們的行為舉止秘密報告給朝廷。所以，千萬別以為皇帝只是讓駐防將軍監視地方官員，這種監視是互相的，互相制衡，最終皇帝穩坐釣魚臺。
對於皇帝來說，八旗駐防將軍位高權重，因此，必須要對其權力進行制約，對其行為進行監視，才能確保其不會與地方勢力勾結，形成尾大不掉之勢，這反映的是中央與地方的矛盾、皇權與臣權的矛盾。
參考資料：定宜莊《清代八旗駐防研究》